Comparación del Acceso a la Información y a la Participación Ciudadana en asuntos Ambientales en Chile y México

Antecedentes

A lo largo de los últimos 10 años, desde la Cumbre Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992, en Río de Janeiro, Brasil, los marcos jurídicos en materia de medio ambiente de Chile y México han tenido un desarrollo vertiginoso como resultado de la instrumentación, en el ámbito nacional, de varios acuerdos y principios ambientales.

Uno de los instrumentos jurídicos internacionales que, sin duda, han servido como guía para el desarrollo de la política ambiental moderna es la Declaración de Río, resultado de la referida Cumbre de 1992. El principio 10 de esta declaración política establece:

“Los problemas medioambientales son abordados de mejor manera con la participación de todos los ciudadanos interesados al nivel pertinente. A nivel nacional, cada individuo tendrá acceso apropiado a la información acerca del ambiente que posean las autoridades públicas, incluso información sobre materiales peligrosos y su manipulación en sus comunidades y la oportunidad de participar en los procesos de toma de decisiones. Los Estados facilitarán y fortalecerán el conocimiento y participación pública haciendo la información extensamente disponible. Asimismo, se proporcionará acceso eficaz a los procedimientos judiciales y administrativos, incluyendo reparación y remedio.”

Con base en éste Principio, los distintos actores sociales y políticos han comenzado a consensuar en torno al importante rol que juega la participación ciudadana en el fortalecimiento del sistema democrático y en la formulación de políticas de desarrollo sustentables en el tiempo. En el entendido de que, mientras más participativos sean los procesos de toma de decisiones, mayores posibilidades tienen de incluir y representar el conjunto de visiones, necesidades e intereses presentes en cada decisión, aumentando así sus niveles de legitimidad, efectividad y sustentabilidad.

El proyecto “Fortalecimiento del acceso a la información y a la participación ciudadana en asuntos ambientales de Chile y México” surge del trabajo conjunto de las organizaciones referidas en el marco de un proyecto más amplio denominado Iniciativa de Acceso1 con alcances globales y cuyo objetivo último es mejorar las decisiones y políticas que afectan al medio ambiente y las vidas humanas, a través de la puesta en marcha de prácticas comunes para el acceso público a la información, participación y justicia en la toma de decisiones en aspectos ambientales. La Iniciativa es motivada por una visión de mundo en la que cada individuo, sin importar nacionalidad, país de residencia, nivel socioeconómico o educación, tenga acceso a información y a los procesos de toma de decisiones para participar en asuntos ambientales que les afectan.

Este proyecto es financiado por Compañeros de las Américas mediante la Red Interamericana para la Democracia (RID) y ejecutado en Chile por Corporación PARTICIPA y RIDES (Recursos e Investigación para el Desarrollo Sustentable) y en México por Presencia Ciudadana Mexicana y el Centro Mexicano de Derecho Ambiental.

El presente apartado es la fase final del estudio y realiza una comparación de las conclusiones y hallazgos obtenidos en cada uno de los países.

Comparación de conclusiones

El derecho de acceso a al información ambiental debe ser abordado bajo 2 perspectivas:

a) La facultad que tiene el ciudadano para acceder a la información en posesión del Gobierno y en los términos de la legislación aplicable.
b) La obligación del Gobierno de poner a disposición de los ciudadanos determinada información.

Tanto en Chile como en México, todos los ciudadanos, sin necesidad de probar algún tipo de interés especial, tienen la posibilidad de ejercer su derecho (subjetivo) y acceder a la información que es clasificada como pública por las leyes en la materia. Es decir, en el caso de Chile, la Ley de Probidad Administrativa contempla el derecho de cualquier ciudadano para acceder a la información que posea la administración del Estado y las empresas que realizan acciones de interés público2; y en el caso de México, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental garantiza el acceso de cualquier persona a la información sobre gestión pública en posesión de cualquier entidad federal3.

El hecho de que por ley, los ciudadanos puedan conocer la información pública, sin duda este es un gran avance en la legislación de ambos países; sin embargo, el alcance del derecho de acceso a la información, eventualmente debe ser extendido a en las instituciones privadas a fin de transparentar su desempeño ante los ciudadanos, pues son ellos quienes en algún momento pueden resultar afectados. La legislación Chilena no contempla ningún caso en que la ciudadanía tiene derecho a acceder a información generada por particulares. Mientras que en México, a la única información privada a la que se tiene acceso de forma indirecta, son las emisiones contaminantes (aire, agua, suelo, residuos y desechos peligrosos) que la industria debe reportar a la autoridad ambiental a fin de que ésta integre el Registro de Emisiones de Transferencia de Contaminantes, cuya información es pública por fuente y por sustancia. Vale la pena destacar que esta obligación legal4 se instauró gracias a un proceso impulsado por las organizaciones civiles de la sociedad mexicana.

Si bien los ciudadanos chilenos y los mexicana cuentan con el derecho de acceso a la información, esto no quiere decir que necesariamente lo conozcan o hagan uso de él. Con base en las encuestas y entrevistas realizadas como parte de los estudios nacionales, podemos afirmar que la mayoría de los ciudadanos no saben cuáles son sus derechos ni cuales mecanismos existentes para acceder a la información. El mismo desconocimiento se hace presente en los funcionarios públicos, quienes no están conscientes de sus obligaciones en la materia.

Por lo que respecta al deber gubernamental de brindar información propiamente ambiental, en México la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) dedica un capítulo específicamente al derecho a la información ambiental, donde se indica que cualquier persona tiene derecho a acceder a: cualquier información escrita, visual o en forma de base de datos, de que dispongan las autoridades ambientales en materia de agua, aire, suelo, flora, fauna y recursos naturales en general, así como sobre las actividades o medidas que les afectan o puedan afectarlos5.

Vale la pena señalar que en congruencia con el resto de la legislación la LGEEPA protege el secreto industrial y los procesos de pendiente resolución, ya que en el caso específico de las auditorias ambientales, sí señala la necesidad de acreditar interés jurídico (riesgo de resultar directamente afectado) para poder tener acceso a información del caso en específico.

A pesar de que Chile no cuenta con legislación específica en materia de información ambiental, como resultado del Acuerdo de Cooperación Ambiental, en virtud de un Tratado de Libre Comercio con Canadá, el Gobierno Chileno adquirió el compromiso de elaborar y poner a disposición pública informes sobre el estado del medio ambiente; y complementariamente, estableció el Sistema Nacional de Información Ambiental (SINIA). Como resultado de procesos semejantes, aunque cada Nación con sus características particulares, estas mismas situaciones se repiten en México, toda vez que también a raíz del Acuerdo de Cooperación Ambiental de América del Norte, existe la obligación gubernamental de elaborar un informe bianual sobre la situación del medio ambiente; asimismo, se estableció un Sistema Nacional de Información Ambiental y de Recursos Naturales6 para México. Es importante señalar que el SINIA, en ambos países, tiene algunos vacíos y errores, dentro de los que destacan que en ninguno de los 2 países existe normatividad que señale la información que debe contener el sistema, la periodicidad con que debe actualizarse, el modo de distribuirla, los procedimientos para accederla; además cada uno de ellos está lejos de funcionar como un verdadero sistema con información coordinada, compartida, comprensible y compatible por el conjunto de bases de datos que los conforman.

Para el caso específico de la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), ambas legislaciones nacionales señalan que el expediente de la EIA debe ponerse a disposición del público. Además, contemplan la posibilidad de realizar una reunión pública de información en la comunidad involucrada, con lo cual brindan la oportunidad a los interesados para que se informen y participen de forma legitima y legal, haciendo observaciones, propuestas o inconformándose ante el proyecto. Es importante destacar que nuevamente ambas legislaciones cuentan la misma critica, ya que en los 2 casos, el momento en que se contempla la participación de la ciudadanía se contempla una vez culminado el estudio de EIA y las decisiones más importantes ya han sido tomadas.

Otra similitud que encontramos en ambos marcos jurídicos nacionales es que, en caso de que la autoridad no cumpla con su obligación de brindar acceso a la información, los particulares pueden interponer un recurso ante los tribunales judiciales de su nación. Así, en Chile existe el recurso judicial de apelación; mientras que en México se cuenta con el juicio de Amparo7 y el recurso administrativo de revisión8, que se interpone ante la misma autoridad (administrativa) que, en este caso, niega el acceso a la información ambiental.

Con relación al derecho de los ciudadanos para participar en la política y acceder a los procesos de toma de decisiones, hay que considerar que las realidades socio- política de Chile y México, como resultado de sus propios procesos nacionales, son distintos e independientes.

En el caso Mexicano, la Ley de Planeación promueve la participación ciudadana en la elaboración de planes y programas, y la legislación ambiental establece como obligación del Gobierno Federal Mexicano, promover la participación corresponsable de la sociedad en la planeación, ejecución y evaluación de la política ambiental. Sin embargo, hay que destacar la reglamentación para hacer efectivo este derecho es, en ocasiones, aún muy pobre o inexistente. Además, ninguna ley, reglamento o norma contempla formas culturalmente apropiadas para la participación de grupos indígenas o minoritarios. Por su parte, la legislación Chilena aún no contempla la participación ciudadana en la elaboración de planes, políticas o programas.

Por otro lado, vale la pena resaltar que ninguno de los marcos jurídicos de los 2 países, establece mecanismos, ni promueve la resolución alternativa de conflictos o mecanismos como la planeación participativa para solucionar los problemas en el sector medio ambiente, y así evitar el desgaste y la complejidad de llegar hasta un tribunal judicial.

Vale la pena señalar el importante avance de la legislaciones Chilena y Mexicana, al establecer los Consejos Consultivos, como órganos de consulta en materia ambiental, toda vez que estos Consejos son integrados por representantes de los distintos sectores de la sociedad. No obstante, aún hay mucho que hacer para mejorar su funcionamiento para hacerlos más representativos, democráticos y que su opinión tenga mayor peso en la toma de decisiones. Además, es importante destacar que ambos países carecen de financiamiento suficiente para promover una efectiva participación ciudadana.

Como fue destacado en ambos estudios nacionales, un marco jurídico sólido no es suficiente para garantizar un efectivo acceso a la información ambiental o a la participación social, y los beneficios generados por éstos derechos. Tanto los procedimientos administrativos para aplicar la Ley y su correcta instrumentación, como el uso corresponsable que los ciudadanos hagan de éste acceso son la clave de ello.

1 Esta Iniciativa constituye un esfuerzo coordinado por el World Resources Institute (WRI, USA), la Environmental Management & Law Association (EMLA, Hungría), la Corporación PARTICIPA (Chile) y el Thailand Environmental Institute (Tailandia) en 9 países del mundo: Chile, Estados Unidos, Hungría, Indonesia, India, México, Sudáfrica, Tailandia y Uganda, la cual busca precisamente mejorar las decisiones y políticas que afectan el medio ambiente y la vida humana, estableciendo prácticas globales comunes para el acceso público a la información ambiental, a la participación social en la toma de decisiones en asuntos ambientales y a la justicia ambiental.
2 Artículo 8 de la Ley sobre Probidad Administrativa.
3 Artículo 1° de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.
4 Artículo 109 Bis de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.
5 Artículo 159 Bis 3 de la ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.
6 Artículo 159 Bis de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.
7 Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
8 Artículo 176 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.